中國放寬“綠卡”門檻:有利於人才及資本回流

中國放寬“綠卡”門檻:有利於人才及資本回流

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[導讀]面對洶湧而來的外國移民,中國尚沒有一部明確的《移民法》來規范來應對,一方面中國渴望外國投資者、高科技人才“加盟中國”助力發展,另一方面又對綠卡門檻咬緊不放。
小康雜志2013年第1期封面面對洶湧而來的外國移民,中國尚沒有一部明確的《移民法》來規范來應對,一方面中國渴望外國投資者、高科技人才“加盟中國”助力發展,另一方面又對綠卡門檻咬緊不放,在外國人的出入境、在華管理上處於不斷修正法規的摸索階段中國綠卡的門檻放寬瞭2012年12月上旬,中央組織部、人力資源和社會保障部、公安部等25個部門聯合下發《外國人在中國永久居留享有相關待遇的辦法》(以下簡稱“辦法”),規定持有外國人在中國永久居留證(中國綠卡)的外籍人員除政治權利和法律法規規定不可享有的特定權利和義務外,原則上和中國公民享有相同權利,承擔相同義務。這份由25個部門聯合下發的文件,以高規格的姿態,試圖重新定義外籍在華人員的權利和義務,中國綠卡制度進入2.0時代。綠卡之“卡”64歲的比利時人范克高夫來華20年後,終於拿到瞭夢寐以求的“綠卡”。他是最早來華的外籍商務人士之一,現在是一傢中外投資顧問公司的負責人,他還有一個比較有社會美譽度的職務——北京市政府的高級顧問,曾為北京奧運會“搭建中國管理機構和外國商業團體之間的橋梁”,范克高夫認為“沒有比自己更有資格拿到中國綠卡的人瞭”,但他的綠卡申請之路仍然歷經波折——無數次提交各種文件,無數次接受面談,就在他身心疲憊之時,綠卡才悄然而至。截至2011年底,中國實施綠卡制度以來的8年中,獲得中國綠卡的外國人隻有4752人,比起60萬外籍常住人口來說,這顯然是冰山一角。對於大多數沒有綠卡的外籍人士來說,這意味著時刻要關註著自己的簽證時間,經常提醒自己是一個“外國人”。2012年12月13日,在常州生活瞭六年的劉昊終於拿到瞭中國“綠卡”,他是常州首個獲得任職類“綠卡”的外籍人士。現為常州一高新企業高管的劉昊,回憶起2006年那次“奪秒簽證”經歷,仍心有餘悸。當時他從德國出差回到上海,在浦東機場落地那刻突然發現簽證還有24小時就要到期,而簽證一旦延期,就屬於非法入境。於是他趕緊回到常州換瞭一身衣服,又直奔上海,再坐飛機到澳大利亞,趕到領事館辦理入華簽證,然後再趕回中國。30個小時後,他終於“合法”地踏上中國的土地,而此時他的雙腿幾乎站不起來瞭。並不是所有人都能像劉昊一樣走運,在常州包括劉昊在內,僅有兩人獲得瞭“綠卡”。當地公安部門稱,每年都有幾十位外籍人士向出入境管理部門進行咨詢和申請,但99%以上的人都不符合申請要求。時至今日,真正獲得中國綠卡的人屈指可數。中國綠卡因此被認為是“最難申請”的綠卡。公安部出入境管理局公佈的規定顯示,外國人若想申請移民中國,確切地說是申請永久居留權,應當遵守中國法律,身體健康,無犯罪記錄,並符合下列條件之一:(一)在中國直接投資、連續三年投資情況穩定且納稅記錄良好的;(二)在中國擔任副總經理、副廠長等職務以上或者具有副教授、副研究員等副高級職稱以上以及享受同等待遇,已連續任職滿四年、四年內在中國居留累計不少於三年且納稅記錄良好的;(三)對中國有重大、突出貢獻以及國傢特別需要的;(四)中國公民或者在中國獲得永久居留資格的外國人的配偶,婚姻關系存續滿五年、已在中國連續居留滿五年、每年在中國居留不少於九個月且有穩定生活保障和住所的;……條件繁多。北京理工大學法學院教授、知名移民法專傢劉國福認為,即使和非移民國傢比,中國的綠卡門檻也顯得高不可攀。他舉例說,非移民國傢的英國,全國人口6200萬,技術移民一年也有3萬多。移民大國美國則更甚,過去10年來,中國人加入美國國籍的人數為34萬9450人,而加入美國國籍的前提,則是獲得美國綠卡。而從1980年至2009年這30年間,共有110萬4669名中國人獲得瞭美國綠卡。大量吸收外來移民,不僅獲得人口紅利,也使美國擁有瞭大量高新技術人才和廣泛的社會商業資本,為其經濟高速穩健發展提供瞭強大的支持。經濟全球化的大趨勢無法阻擋,美國、加拿大、澳大利亞等國傢紛紛通過“綠卡”在全球吸納瞭大批頂尖人才,連一向堅守“非移民國傢”的英國、德國等國傢也加大瞭向外籍人才頒發“綠卡”的力度。經濟總量僅次於美國的中國,自然成為世界各國專傢學者對比的對象,中國綠卡甚至被調侃為“世界上最難拿的綠卡”。有人笑稱,“比爾?蓋茨、巴菲特夠不夠優秀?他想來中國定居可不可以?不可以,因為按照現有的綠卡制度,他沒有現行規章要求的中國工作經驗。”移民“門檻”相對於歐美而言,中國一直是一個非移民國傢。剛剛發佈的《中國國際移民報告(2012)》指出,個人收入差距是引起國際移民的首要原因。外來移民已經成為發達國傢社會經濟發展的結構性需求,由於高端人才的不足以及當地居民不願進入低效低收入勞動市場,因而不得不靠外來移民來填補空缺。在之前經濟水平並不發達的時候,中國大多數時候是外國人旅遊想象的“神秘之地”,直到近年來隨著經濟實力的大幅提升,中國才逐漸成為移民者的探寶之地。與此同時,中國的移民政策也經歷瞭一個由緊到松的改變過程。1985年,全國人大常委會通過瞭《中華人民共和國外國人入境出境管理法》。管理法把外國人在華居留分為“短期居留”、“長期居留”和“永久居留”三類。旅遊、探親和商務考察均屬短期,1至5年以留學、工作和投資等為居留目的的算長期。管理法規定的新的簽證類別中還有一種“定居簽證”,持該簽證的外國人有權在中國永久居住。威爾納·格裡希,一位剛剛抵達中國不到兩年的德國工程師,成為獲得“定居簽證”的首位外國人。1984年,剛剛退休的威爾納?格裡希被波恩高級專傢服務組織派往湖北,幫助整頓虧損的武漢柴油發動機廠。那是中國開啟對外開放的年代,格裡希成為中國首位外籍廠長,他提出的“廠長負責制、崗位責任制、產品名牌制”對中國企業的影響甚遠。1986年5月,在他合同任期快要結束前,他被授予在華永久居留權。這事實上預示瞭後來中國綠卡的覆蓋對象,稀缺的高級技術人才更容易獲得青睞。政策的松動並不容易,一方面需要人們觀念的轉變,另一方面也需要制度的保障。前乒乓球世界冠軍莊則棟在其自傳中透露稱,1987年他計劃和日本姑娘佐佐木敦子結婚,但卻遭遇瞭各種政策壁壘,最後佐佐木敦子的入籍是由鄧小平特批的。公開資料顯示,1985年到2004年間,中國共授予3000多名外國人在華定居的權利,獲得永久居留權的卻隻有50人。從永久居留權到永久居留證放寬,中國用瞭十年時間。這一進程在中國入世後,才大幅加快。2003年,中共中央、國務院在《關於進一步加強人才工作的決定》中重申,“按照國際慣例和市場規則,抓緊制定投資移民法、技術移民法和海外高層次人才聘用管理辦法。”2004年,加入世貿組織3年後,中國出臺瞭《外國人在中國永久居留審批管理辦法》,首次采用國際通行做法,實施永久居留證制度,也被人們稱為“中國綠卡”。此前,外國人每年都必須更新居留證,施行中國綠卡制度後,首次允許外國人在境內停留較長時間:對於年滿18周歲的外國人,綠卡有效期是10年。持有綠卡的外國人,無需簽證,憑護照和中國綠卡即可出入境。另外,還可以任意更換工作,其子女在中國教育機構就讀,無需支付額外費用。綠卡持有者應每年在中國居住3個月以上。證件的發放由當地公安機關負責。這一政策推出一年後,就有649名外國人獲得中國“綠卡”,是之前10年的12倍還多。北京理工大學法學院教授、知名移民法專傢劉國福分析認為,這批人大多是2004年之前的歷史移民,但這同時顯示出外國人對中國綠卡的渴求。但此後,中國綠卡的實際發放量卻沒有爆發式增長。統計數據顯示,自實行“綠卡”制度以來,中國“綠卡”年均發放量僅有248張,而這一時期入境的外國人多達2700萬。“每年發200多張(綠卡)不如不發,外國人以為我們在玩文字遊戲。”劉國福對《小康》表示,“中國的綠卡門檻過高,不利於人才引進,最重要的是想申請的很難符合條件,真正需要吸引的人也不一定願意來”。但世界人才的爭奪戰正變得日益激烈,連東亞的非移民國傢日本,其移民政策也從嚴厲轉向緩和、從抵觸轉向吸引。2012年5月,日本政府出臺一項海外高級人才優待的制度,通過學歷、職歷、收入等評估標準分別制定積分,按照這一新規定,原本需要在日本工作10年的人才現在隻需5年就可以拿到日本“綠卡”。新形勢逼使中國管理部門開始考慮放寬“綠卡”門檻。綠卡2.0的變化2012年12月12日,中組部等25部委歷時兩年多調研、討論,最終聯合出臺的文件,對2004年中國綠卡制度進行瞭較大規模的完善和修訂,由此開啟瞭綠卡政策的2.0時代。新的《辦法》針對外籍人才來華工作普遍關註的就業、簽證居留、通關、投資、職稱、子女教育、社保、住房公積金、購房、辦理金融業務、購物、旅行、駕照等方面問題,逐條規定可憑中國綠卡享受相關國民待遇。長期在此領域有研究的廈門大學國際關系學院院長莊國土接受采訪時說:“現在中國擴大瞭‘綠卡’享有的權利,還應適當降低發放‘綠卡’的條件,改變以往‘重管理、輕權利’的傳統,這將有效促進海外華人人才及資本的回流。”《小康》接觸的多位業內專傢都表示,《辦法》或許將成為一個契機,從法理和實際操作層面,全面升級中國對於外來移民的管理,如果2004年至今是1.0時代,那麼今後是否真正升級為2.0時代,值得關註。此前的2008年,中央多個部門聯合實施海外高層次人才移民計劃(“千人計劃”),人力資源和社會保障部出臺瞭“赤子計劃”,教育部出臺“長江學者獎勵計劃”;北京推動瞭“北京海外人才聚集工程”,上海制定瞭“曙光計劃”,無錫也有“530計劃”等,對外國在華技術移民的發展起到瞭極大的推動作用。最近三年來,拿到中國綠卡的外國人大多受益於上述政策傾斜,但這一系列政策瞄準的仍是頂級人才。這些頂尖人才被吸引來中國時,有的已經過瞭研究、創新的黃金時間,更多通過以前的成就換得好的待遇。而這些曾經做研究的人,來到中國大都承擔管理的職務,研究做得好,管理未必一定能做得好,兩者不能直接畫上等號。“以職業為基礎來設計技術移民制度更為合理。”劉國福說。諸多專傢都認為,根據當下中國面臨的階段,應該加大對技術移民的吸引,放寬對這部分人群的“綠卡”限制。根據全國第六次人口普查的數據顯示,截至2010年底,在我國境內短期和長期居留外籍人員已超過102萬人,其中常住外籍人口將近60萬。但擁有中國綠卡者占比不到萬分之八,而美國每年發放100多萬張“綠卡”,其中高層次人才職業移民“綠卡”達14萬張。新西蘭人口不到500萬,但每年發出的工作簽證多達18萬張。與此同時,面對洶湧而來的外國移民潮,中國尚沒有一部明確的《移民法》來規范來應對,其實在10年前,中央有關部門就已經提出要研究和制定“技術移民法”,專傢意見稿也已初步形成,但立法進程一直停滯不前,尚沒有列入全國人大或者國務院的立法規劃中。一方面中國渴望外國投資者、高科技人才“加盟中國”助力發展,另一方面又對綠卡門檻緊咬不放,令向往移民中國者痛苦不堪。在綠卡等全面的移民入境政策緩步前行之時,有些地方開始“曲線救國”。如廣州市啟動瞭一個名為“紅棉計劃”的方案,解決在廣州生活、就業超過4.3萬人的留學回國人員安置問題。 “紅棉計劃實施細則已經制訂完畢,準備開始實施。在新的實施辦法中,我們會對回國人才提供住房保障,會參考廉租房、經適房等形式為他們解決住房問題。”廣州市人社局副局長徐上國說。海外人才還面臨著一個很現實的問題,外國人才不能直接申請,不論是獨立還是雇主擔保,一步到位取得永久居留權,在這種忽視獨立技術移民,申請條件苛刻情形下,嚴重縮小申請人范圍,讓很多海外人才望而卻步。劉國福分析稱,2011年外國在華技術移民移入人員呈現出年紀輕、學歷高、工作期長的態勢,因此必須根據人群的變化進行政策調整,實行更加寬松的外國來華技術移民政策,會使外國在華技術移民的數量恢復持續增長態勢。國傢人社部副部長王曉初亦透露,“目前很多已經加入瞭外國籍的留學生對於申領中國綠卡也有需求,我們希望很快出臺新的政策滿足他們的要求。”中國綠卡2.0政策來得正是時候,但是仍需要在實踐中來檢驗其所帶來的長遠效益。“這不僅是國際交流的需要,也是一個國傢實力的顯示。”中國人事科學研究院院長吳江說,“過去幾十年來,中國人移民各國,為世界做出巨大貢獻,如今我們也需要世界各國專傢來這裡,為中國發揮更大作用。”

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